Il project financing, o finanza di progetto, è uno strumento sempre più utilizzato nel settore degli appalti pubblici per la realizzazione di opere pubbliche. Vediamo nel dettaglio la definizione, come è cambiata la disciplina con il nuovo Codice degli Appalti, come funziona e chi può proporlo.
Definizione di project financing
Il project financing è un particolare strumento utilizzato per il finanziamento di opere pubbliche o di pubblica utilità, fondato sull’utilizzo di risorse alternative a quelle statali e sul coinvolgimento prevalente di soggetti privati. Rientra infatti nella categoria dei contratti di partenariato pubblico-privato (PPP), costituendo una delle modalità di collaborazione possibili tra settore pubblico e privato, volta in particolare alla realizzazione e gestione di grandi infrastrutture da parte di una società appositamente creata. Questa società di progetto appositamente costituita, investe il proprio capitale basandosi sulla capacità del progetto di generare reddito. Per il funzionamento del project financing è dunque necessario che le opere finanziate producano reddito sufficienti a coprire l’investimento e ripagare il capitale di rischio in tempi adeguati.
Cosa è cambiato con il nuovo Codice degli Appalti (D.Lgs. 36/2023)
Il project financing è un istituto tipico di common law che è stato introdotto per la prima volta in Italia dalla L. 109/94 (Legge Merloni) dove il suo utilizzo era stato previsto per “lavori pubblici o di pubblica utilità”. Con l’entrata in vigore del nuovo Codice degli Appalti (D.Lgs. 36/2023), il project financing ha subito alcune modifiche importanti con l’intento di apportare una generale semplificazione rispetto a quanto previsto dal vecchio codice (D.Lgs. 50/2016). Il nuovo codice disciplina il tema della finanza di progetto agli artt. 193, 194 1e 195, riducendo sostanzialmente il numeri di commi dagli articoli di riferimento. Le modifiche più importanti sono state:
> Eliminazione della finanza di progetto ad iniziativa pubblica, in quanto considerata ridondante rispetto alla possibilità per la pubblica amministrazione di indire gare per concessioni. Restano quindi solo le procedure di project financing a iniziativa privata (art. 193 del nuovo codice).
>Eliminazione della possibilità per gli operatori economici privati di presentare proposte se già presenti negli strumenti di programmazione approvati dall’amministrazione aggiudicatrice. Gli operatori possono dunque proporre iniziative non presenti negli strumenti di programmazione o se già presenti, possono presentare proposte di realizzazione con modalità differenti.
Con queste semplificazioni il nuovo codice vuole promuovere l’utilizzo di questo istituto ed incentivare la partecipazione di soggetti privati alla costruzione di infrastrutture pubbliche, assicurando maggior controllo sugli investimenti e una gestione trasparente delle risorse. Con il trasferimento del rischio al soggetto privato, questo sarà infatti incentivato a curare con maggiore attenzione la progettazione, l’esecuzione e la gestione dell’opera, poiché la sua remunerazione dipenderà principalmente dai flussi di cassa generati dalla gestione dell’infrastruttura stessa.
Come funziona
La figura essenziale di questo istituto è senza dubbio quella del promotore privato, colui che cioè formula all’Amministrazione una proposta di realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità tramite un contratto di concessione con il finanziamento a carico proprio, in tutto o in parte.
Come anticipato, prima delle ultime modifiche apportate dal nuovo codice, il project financing poteva essere, anche ad “iniziativa pubblica”: anche l’amministrazione poteva impostare e proporre l’operazione di partenariato. Il D.Lgs. 36/2023 prevede ora solo la finanza di progetto a c.d. “iniziativa privata”, dove il compito propulsivo è appunto lasciato ai privati.
Nella proposta, gli investitori si impegnano a fornire i capitali necessari per la realizzazione dell’opera e, in cambio, ottengono la gestione o concessione dell’infrastruttura per un determinato periodo di tempo, durante il quale recuperano il loro investimento attraverso i ricavi generati dall’opera stessa.
Bisogna inoltre chiarire che la concessione e la finanza di progetto non sono due contratti distinti (come nel vecchio codice). Si ha un unico contratto, quello di concessione che può essere finanziato attraverso il project financing.
Il direttore dei lavori nel project financing viene nominato dal soggetto che ha ottenuto l’aggiudicazione della gara, ma deve rispettare i criteri stabiliti dall’ente pubblico che ha emesso il bando. Il suo compito principale è monitorare l’avanzamento dei lavori e garantire che l’opera venga realizzata secondo gli standard previsti, rispettando tempi e costi.
Procedura di affidamento del project financing
Per una più facile comprensione vediamo in breve come funziona l’istituto in 6 step:
- Gli operatori economici privati presentano una proposta alla PA;
- la PA concedente valuta la fattibilità dell’iniziativa e pubblica un provvedimento espresso entro 90 giorni con le modifiche necessarie per poter approvare il progetto;
- il progetto approvato è posto a base di gara e viene inserito nella programmazione triennale. Il criterio di aggiudicazione è sempre quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Nel bando di gara deve essere inserito il diritto alla prelazione del promotore;
- i concorrenti presentano le loro offerte (incluso il promotore, che come visto, godrà del diritto alla prelazione);
- la PA elabora una graduatoria;
- la PA aggiudica la concessione.
Se il promotore non dovesse vincere la gara, possono verificarsi due ipotesi:
Può esercitare il diritto di prelazione entro 15 giorni e aggiudicarsi l’appalto accettando le stesse condizioni offerte dal vincitore. In questo caso, dovrà pagare al vincitore originario le spese sostenute per la predisposizione dell’offerta, nel limite del 2,5% del valore dell’investimento.
Se invece il promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione, ha diritto a un rimborso, pagato dal vincitore, per le spese sostenute per la proposta e al pagamento dei diritti sulle opere di ingegno, fino a un massimo del 2,5% del valore dell’investimento.
Esempi di progetti realizzati attraverso project financing in Italia
In Italia il ricorso al project financing ha riguardato principalmente la realizzazione e la gestione di impianti sportivi, parcheggi, strutture sanitarie o interventi di riqualificazione urbana. Tra gli esempi più noti ci sono:
- La Pedemontana lombarda: un sistema viabilistico di 88,5 chilometri, di cui 77,2 di autostrada e 11,3 di tangenziali che collegheranno le aree da Varese a Monza.
- Il passante di Mestre: uno dei più grandi progetti di project financing in Europa, ha migliorato la viabilità e ridotto il traffico autostradale attorno alla città di Mestre.
- Il nuovo ospedale di Mestre: una struttura sanitaria costruita con capitali privati e concessa per la gestione per un determinato periodo.
Negli ultimi anni non sono mancati però esempi di utilizzo di questo istituto anche per la realizzazione di opere sociali o per la valorizzazione del patrimonio culturale. Alcuni esempi sono:
- Valorizzazione turistica e culturale della Cupola di San Gaudenzio (Novara) : si tratta del primo esempio italiano di project financing applicato alla valorizzazione del patrimonio culturale.
- Progetto “Nidi nel verde”: progetto portato avanti dal Comune di Roma per la realizzazione di quattro asili nido con le medesime caratteristiche tecniche, estetiche e economiche.
